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对垃圾分类入法的思考与建言

发布时间:2019-12-11  作者:本网  点击量:5

(源自:《中华环境网》2019-12-04)

 时隔15年,我国《固体废物污染环境防治法》不仅迎来了大修,而且首次将城乡垃圾分类制度写入其中。对此,笔者作为多年在地方人大从事环资保护法治建设工作的践行者和探索者,与不少关注垃圾分类入法的国民一样,不仅对我国城乡垃圾分类入法问题予以了认真思考,而且还特别希冀通过为此而建言,以期使该法的施行更具现实性、操作性和实效性。故而本文的撰写,即着眼于“思考”与“建言”。

思考
    通过学习思考,笔者认为城乡垃圾分类入法至少有如下“五利”:
    一是有利较好解决“生活垃圾污染环境的防治问题”。应该知道,做好生活垃圾分类是贯彻习近平生态文明思想、落实习近平总书记重要指示要求的具体实践,是提高城乡品质、彰显城乡文明的重要抓手,是优化营商环境、增强城乡魅力的有力举措, 是提升城乡群众生活质量、满足广大人民对美好生活向往的内在要求。鉴于此,城乡垃圾分类入法, 是切实解决好“生活垃圾污染环境的防治问题”的关键举措之一。而我们已知的是,目前正在大修中的《固体废物污染环境防治法草案》(以下简称“固废法草案”),不仅对生活垃圾处置作出了“推行生活垃圾分类制度、规范生活垃圾分类工作、加强生活垃圾处置企业管理、建立餐厨垃圾管理制度、实行生活垃圾处理收费制度、加强农村生活垃圾处置” 等六项明确规定,而且对“健全生活垃圾污染环境防治制度”这个修订重点予以了较为明确的规定。修订后的“固废法草案”,既对全国城乡依法推行生活垃圾分类制度、加快建立健全分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的城乡垃圾处理一体化系统提出了明确要求,又对依法规范城乡生活垃圾分类工作,实现各地城乡区域性垃圾分类制度的有效覆盖目标而提出了明确要求。可见,随着“生活垃圾污染环境的防治问题”入法于城乡垃圾分类之中, 该问题即会得到较好地解决。
    二是有利较好解决“县级以上地方人民政府及其环境卫生行政主管部门的主要职责问题”。大修中的“固废法草案”对生活垃圾分类管理的地方政府责任通过“县级以上地方人民政府应当采取符合本地实际的分类方式,加快建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,实现垃圾分类制度有效覆盖”的规定予以了明确。此即意味着,在该法依法通过并施行之后,我国县级以上各级政府不仅应依法统筹安排建设城乡生活垃圾分类的投放、收集、运输、处置等系统设施并逐步完善其生活垃圾污染环境防治的社会服务体系,而且县级以上地方各级政府的环境卫生等行政主管部门还应当通过依法招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾分类的清扫、收集、运输和处置等相关工作。由此可见, 随着“县级以上地方各级政府及其环境卫生行政主管部门的主要职责问题”入法于城乡垃圾分类之中,该问题同样即会得到较好地解决。
    三是有利较好解决“环保法律法规落实的执法成效问题”。大修中的“固废法草案”将“垃圾强制分类”和“党政机关、事业单位要在禁止使用一次性物品等相关方面起表率作用”等规定纳入其中,实际上这是对我国环境执法必须取得切实成效的一个倒逼。虽然随着近年来我国新《环保法》的施行,因提高处罚标准和强化对民事公益诉讼的规范而对较好解决“环保法律法规落实的执法成效问题”起到了一定促动作用。然而,因其严厉措施的实施仅靠公权力机关的主动作为而导致的诸如“相关执法机关疏于职责不施行依法严管职责”和“可能承担环境污染后果的社会毫无督促办法”等逻辑设置缺陷而造成的相关法律规定“沉睡”的现象,在现实中仍较普遍。故此, “固废法草案”将“垃圾强制分类”和“党政机关、事业单位要在禁止使用一次性物品等相关方面起表率作用”等规定纳入其中,确实极有可能对我国环境执法须取得的切实成效起到一个较好地倒逼作用。
    四是有利较好解决“生活垃圾分类应当遵循的必要原则问题”。习近平总书记近年在上海考察时即强调:“垃圾分类工作就是新时尚!”当时,总书记即要求北京、上海这类国际性大都市应向国际先进水平看齐,率先建立生活垃圾强制分类制度,为全国做出表率。于是,上海在率先建立生活垃圾强制分类制度过程中提出的“政府推动、城乡统筹,全民参与、循序渐进,市场运作、智能推动”之原则即成为不少省域推动生活垃圾分类入法的助推器。如“政府推动、城乡统筹”即成为不少地方为“垃圾分类减量”立法的“合力推进”原则;而“全民参与、循序渐进”,则成为不少地方为“自觉施行垃圾分类”立法的“营造舆论氛围”原则;而“市场运作、智能推动”又成为不少地方为“系统推动垃圾分类”立法的“探索推进” 原则。总之,北京、上海这类国际性大都市近年来率先建立的生活垃圾强制分类制度,不仅确实为全国各地在其省域范畴内通过相关立法较好解决“生活垃圾分类应当遵循的必要原则问题”做出了积极表率和提供了样板,而且为此次国家“固废法草案”大修提供了必要借鉴和参考。
    五是有利较好解决“农村生活垃圾分类减量化处理资源化利用问题”。此次国家“固废法草案”大修, 不仅将“城市生活垃圾”的表述修改为“城乡生活垃圾”,而且将建立覆盖农村的生活垃圾分类制度作为了其中的一项重要内容。众所周知,关于城乡固废问题,此前国民更多关注的是城乡产业的固废问题,而此次“固废法草案”大修,由于把生活垃圾分类、尤其是把农村生活垃圾分类也考虑了进去,因而不仅对较好解决“农村生活垃圾分类减量化处理资源化利用问题”提供了必要遵循,而且对此次在“固废法草案”大修中将近年来我国多个地区的农村开始探索的生活垃圾分类工作及其取得的成效作为了入法依据的必要参考。如浙江金华金东近几年来一直探索的农村生活垃圾分类的处理办法,尤其是金东制定的与农村生活垃圾分类减量化处理资源化利用相关的农村生活垃圾处理扶持政策、专项资金管理办法、督查考核办法等,皆对此次通过“固废法草案”大修较好解决诸如“来自大自然的农村有机物资源化利用”等“农村生活垃圾分类减量化处理资源化利用问题”提供了必要依据。

建言
    第一、建议“固废法草案”大修应在紧紧围绕“以习近平生态文明思想为指导,以贯彻落实党中央、国务院关于推进生态文明法治建设的决策部署为目的,以全国人大常委会执法检查报告指出的问题为重点”这样的鲜明主题下,突出“健全生活垃圾污染环境防治制度和完善建筑垃圾全过程管理制度”等相关方面的修订重点。所谓突出“健全生活垃圾污染环境防治制度”之修订重点。即修订后的“固废法草案” 既有必要对全国设区的市级以上环境卫生主管部门必须发布本行政区域内的生活垃圾分类指导目录而提出明确要求,又有必要对全国各地城乡生活垃圾处置企业必须安装使用相关监测设备、实时监测生活垃圾等污染物排放情况、实时公开监测的生活垃圾等污染物排放数据等信息公开工作予以明确规定。所谓突出“完善建筑垃圾全过程管理制度”之修订重点。即是说,修订后的“固废法草案”既应对全国县级以上环境卫生主管部门建立建筑垃圾全过程管理制度和规范建筑垃圾产生、贮存、运输、利用、处置行为等提出明确要求,又要对全国各地城乡推进建筑垃圾的循环利用,保障城乡建筑垃圾的消纳处置安全等予以明确规定;既应对全国城乡建筑工程施工单位应当编制的建筑垃圾处置方案、应当采取的建筑垃圾污染环境的防治措施、应当报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案等工作提出明确要求,又要对城乡建筑工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾等相关责任予以明确规定。
    第二、建议“固废法草案”大修既应明确规定城乡垃圾处理必须体现的主要内容,又应明确规定城乡垃圾处理必须突出的侧重点。所谓“应明确规定城乡垃圾处理必须体现的主要内容”。即是说,修订后的“固废法草案”要明确我国城乡垃圾处理所应体现的主要内容为:建立全国城乡垃圾分类一体化制度,建立健全城乡保洁、垃圾收运处理体系, 明确垃圾处理设施建设全过程要求,提出相关经费保障制度并明确其经济责任,强化监督管理要求等。所谓“明确该项立法所应突出的侧重点”。即是说, 建议修订后的“固废法草案”应明确我国城乡垃圾处理要突出的侧重点为:推行我国城乡垃圾全程分类,实现城乡垃圾减量化、资源化、无害化目标, 强化从垃圾源头产生到末端处置、资源循环利用全过程的系统规划,突出行业源头治理、推进垃圾减量,明确规定城乡居民个人和单位是垃圾分类投放的责任主体,建立城乡垃圾全流程追溯机制并接受公众监督,明确城乡湿垃圾资源化利用、干垃圾综合利用、回收利用产业化等资源化利用措施,明确社会参与、社会监督、基层治理、文明创建、行业自律等内容,明确违反源头减量、分类投放、分类收运、分类处置的法律责任。
    第三、建议“固废法草案”大修既应明确规定城乡垃圾处理必须优化垃圾分类的名称和先后次序,又有必要对垃圾分类中的“湿垃圾”分类收集的“破袋”工作提出明确要求。所谓应明确规定城乡垃圾处理必须优化垃圾分类的名称和先后次序,即指有必要将生活垃圾分为有害垃圾、可回收垃圾、湿垃圾、干垃圾,将国家指导的分类垃圾分为有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾等;同时有必要根据不同城市的分类标准,将“湿垃圾”统一定名为“餐厨垃圾”,将“干垃圾”统一定名为“其他垃圾”。所谓有必要对垃圾分类中的“湿垃圾”分类收集的“破袋”工作提出明确要求,即应明确规定垃圾分类可分两步实施“湿垃圾”的分类收集“破袋”工作:一是由居民分类对“湿垃圾”投入收集箱;二是由环卫工人在分拣站破袋的基础上,逐步实现居民在投入收集箱时的垃圾破袋,以提高市民的配合度。
    第四、建议“固废法草案”大修既应对推行垃圾分类计分管理作出明确规定,又应对加强垃圾分类配套设施建设提出明确要求。所谓对推行垃圾分类计分管理作出明确规定,即可通过“垃圾分类计分管理”, 对计分超过限额的,或予以必要的经济处罚、或对其进行教育培训和考核。所谓对加强垃圾分类配套设施建设提出明确要求,即有必要将生活垃圾清运车辆纳入“特种车辆”管理,悬挂“特种车辆”标识,不受地域和时间限制,确保全天候畅行;或有必要对加强垃圾分类配套设施建设作出诸如“规划先行、合理布局、分类配套、扩容建设”等明确规定,以期逐步实现居民“湿垃圾”的就地处置。
    第五、建议“固废法草案”大修既应对建立健全社会参与和监督机制作出明确规定,又应对充分利用广播电视、微信微博、短视频等“融媒体力量”宣传垃圾分类工作提出明确要求。所谓应对建立健全社会参与和监督机制作出明确规定,即指应在“固废法草案”中对建立垃圾分类责任失职的行政处罚、引咎辞职、诉讼受理和行政追责等行政措施或行政处罚机制作出明确规定,以使行政监管公权力受到社会化公众化的制度约束和监督。所谓应对利用广播电视、微信微博、短视频等“融媒体力量”宣传垃圾分类工作提出明确要求,即指有必要对依法利用广播电视、微信微博、短视频等“融媒体力量”宣传“垃圾分类”先进模范、曝光“不严格分类”的行为作出规定,以期营造垃圾分类助推绿色低碳生活方式的良好法治舆论氛围。
    (作者为十三届九三学社中央人资环委委员 翟峰)