【学科类别】宪法学

【出处】人民网

【写作时间】2019年

【中文关键字】栗战书委员长；强调地方污染防治立法；学习感悟

【全文】

　　认真总结立法法修订后设区的市在“环境保护”方面的立法之成效，对于深入学习贯彻习近平总书记关于“以人民为中心”的立法理念，始终坚持把惠民作为其价值取向，无疑是具有积极意义的。

　　而笔者的这一认知，即是在学习体会2019年4月8日至11日中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率全国人大常委会执法检查组检查四川水污染防治法实施情况时作的“要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平生态文明思想和党中央决策部署”“要因地制宜加强地方立法，对污染防治作出更加精准细化、更有针对性和可操作性的规定”等重要强调之后而感悟到的。笔者不仅有此感悟，而且认为，以习近平新时代中国特色社会主义思想指导地方立法，理应成为当前和今后设区市结合本地实情创设地方环保法规制度和制定本地环保法规时即须遵循的重要准则！

　　我们知道，在我国“四个全面”的战略布局中，全面依法治国是实现全面建成小康社会的基本方式和可靠保障。而随着新《立法法》早于2015年3月就在全国人大会上通过并施行以来，不仅大规模地扩大了我国设区市所享有的地方环境立法的主体范围，而且亦为我国的全面依法治国，开辟了一条地方立法善治的通途。

　　而尤为值得一提的是，新《立法法》是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下出台的，而其对设区市可对“环境保护”事项制定地方性法规和地方政府规章的这项权利之赋予，也是全面贯彻习近平生态文明思想和中共中央决策部署的重要体现之一。可见，新《立法法》对设区市制定环境保护地方性法规这项权利的赋予，既是落实中国共产党十八届四中全会精神的重大举措，又是我国环境保护地方立法向“良法善治”方向迈出的坚实而又富有成效的一步。

　　由于地方环保立法的“良法善治”而决定了地方环保法治的效益导向，所以其不仅与我国各地环保依法治理的基本目标和任务趋相一致，而与我国环保的基本制度亦趋相一致。然而，由于我国各地的环境条件、经济发展程度、民众诉求等存在很大差异，故而其环保具体制度暨操作规则亦可能存在一定差异。例如，河流上游地区的设区市在环保立法中一般采用较严格的水质标准，而大气扩散条件差的设区市即在立法中多限制其高污染行业发展。故此，新《立法法》施行以来，设区市一般皆是根据各自的生态资源条件、环境保护状况、经济发展情况和社会基本形势等，因地制宜地在制定其地方环保法规。

　　新《立法法》公布实施前，仅限于省级人大和少数规模较大的城市享有地方立法权。其已出台的环保地方性法规，在环保工作中即已发挥了重要作用。如《深圳经济特区环境保护条例》在违法处罚额度等方面的规定，就极大地促进了深圳环保工作的开展。而新《立法法》公布施行后，设区市的环保立法，不仅为全国性环保法律和省级环保法规的制定与完善提供了可供参考之经验，而且亦为其在近年完善新环保法中的部分法律制度提供了可供参考之借鉴——

　　如新《环境保护法》第26条明确，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。对于地方设区市来说，环境质量目标的设定是其在地方环保立法中落实这一制度的关键。此前，虽然一些地方也制定了相应的环境质量目标，但实际上既是其地方政府自行制定，又尚未形成强制性地地方法规性规定，因而对其地方环境质量的改善并未起到较大的的促进作用。故此，新环保法实施后，全国各地设区市以地方立法形式明确其地方环境质量目标须以国家环保法律为准以确保其环保目标和执行力的刚性，从而既避免了地方环境质量目标在地方政府框架内空转的现象发生，又确保了新环保法在本地的顺利施行。

　　又如，新《环境保护法》第6条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。但如何负责法律规定并不具体，这很可能导致环境质量地方政府责任制的落空。故此，新环保法实施后，全国各地设区市以地方立法形式明确规定本地政府对环境质量负责的方式、程序和后果，既使环境质量的地方政府责任制成为了具有明确操作标准和程序的制度，又助推了地方人大对其依法监督的落实。

　　再如，随着新《环境保护法》对环境宣传教育、环境保护规划、生态保护补偿、环境信息公开、公众参与等制度作的相关系列规定，从而既在总体上形成了较为完善的环保法律制度框架体系，又为全国各地设区市结合本地实际情况以地方立法形式制定其相应详尽的操作规则而提供了更为明确的导向性标准和具体化实施空间。而在新环保法中尚未体现的诸如环境征收、排污权交易等制度的法律立法空白，亦正好为全国各地设区市结合本地实际情况创设符合实情的地方环保法规制度留下了有一定针对性的具体创新余地。

　　再从新《环境保护法》规定的大环保范畴来看，由于其既包括了与大气、水、土地等有关的污染防治、生态保护、自然资源保护等特定范畴，又包括了大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等具体范围。故此，近几年全国各地设区市的环保立法，无论是站在理论探索角度，还是站在具体践行层面，皆既包括水污染防治、水资源管理、土地管理、湿地保护、污染物排放管理、饮用水源保护、大气污染防治、固体废弃物污染防治、噪声防治、机动车排气污染防治、城市餐饮业厨余垃圾处理、城乡居民生活垃圾管理、垃圾分类无害化处理和国家机关节能节约等方面，又包括对生物与非生物资源的保育、保存与维护暨人文遗迹、古建筑群落等人文生态环保等方面。

　　再从新《环境保护法》规定的环保法律属性来看，由于环保属地方事务，故而地方各级政府即应对本辖区的环境质量负责。可见，因环保法之属性属地方事权而由设区市来制定环保地方法规，这不仅在逻辑上讲得通，而且在制定改善地方环境质量的地方环保法规的具体实践上也是行得通的。故此，设区市的地方立法只要坚持“不抵触、有特色、可执行”的“三原则”，并做到“立足于解决地方环保实际问题”，就不仅不会出现环保立法上的质量问题，而且其制定出着力于改善地方环境质量的地方环保法规也并非是一句空话。

　　据此，从2015年3月新立法法赋予全国设区市享有地方立法权以来，不少设区市在按“不抵触、有特色、可执行”的“地方立法三原则”和根据本地突出环境问题暨本地经济社会发展的实际而制定本地环保法规方面，确实已经取得了一定的阶段性成果。

　　鉴此，去年下半年召开的第二十四次全国地方立法工作座谈会，不仅对包括环保立法在内的地方立法所取得的阶段性成果予以了充分肯定，而且对地方环保立法寄予了“坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导地方立法，旗帜鲜明讲政治”“从党和国家大局出发，结合地方实际加强‘加强生态环境领域地方立法’等重点领域的地方立法”“推进科学立法、民主立法、依法立法，健全发挥人大主导作用的地方立法工作机制”等期望。

　　故此，笔者认为：全国设区市要真正做到切实按第二十四次全国地方立法工作座谈会对设区市地方立法“寄予的期望”去做，即须在结合本地实情创设地方环保法规制度和制定本地环保法规时，认真遵循中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书“要因地制宜加强地方立法，对污染防治作出更加精准细化、更有针对性和可操作性的规定”这一重要强调去落实。而只有这样，才能做到——既能够很好地回应本地人大代表、政协委员和广大人民群众对美好生活的强烈呼声，又能够切实推动本地突出环境污染问题的整治，特别是推动以法治的方式规范和促进本地民生领域严重环境污染问题的解决。

【作者简介】

作者翟峰在地方人大常委会机关工作长达三十余年，并长期担任省市两级人大代表，系人大工作和人大制度的长期践行者和探索者；聘任为四川省人民政府参事室特约研究员和省立法咨询专家库成员后仍笔耕不辍，继续担任北大法律信息网等主流网媒的签约作者和国内多家报刊的特约撰稿人，继续为国内多家报刊和主流网媒撰写有关“正能量”的理论、杂文、时评、散文、诗歌等类文稿。 

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